JIŘÍ KLUSOŇ, Odbor umění, literatury a knihoven Ministerstva kultury

V článku ve Čtenáři č. 9/2014 jsme se podrobně zabývali tématem revize knihovního fondu podle § 16 zákona č. 257/2001 Sb., o knihovnách a podmínkách provozování veřejných knihovnických a informačních služeb (knihovní zákon), v platném znění. Pojednali jsme o tom, že se musí provádět revize knihovního fondu, v jakých intervalech se musí provádět a v jakém rozsahu. Nezabývali jsme se ale jedním podstatným tématem: jaké jsou následky porušení povinnosti provádět revize. Co se stane, když v knihovně není provedena revize knihovního fondu ve stanoveném termínu a ve stanoveném rozsahu? Může provozovatel knihovny dostat pokutu? A může být knihovna vyškrtnuta z evidence knihoven vedené Ministerstvem kultury? Který orgán o tom bude rozhodovat? Na tyto otázky odpoví následující článek.

Pro účely tohoto článku budeme provozovatele knihovny ve smyslu § 2 písm. i) knihovního zákona, tedy fyzickou nebo právnickou osobu, která je – mimo jiné – odpovědná za provádění revizí knihovního fondu, nazývat jen „provozovatelem“.

Jestliže Ministerstvo kultury zjistí, že provozovatel porušil povinnost provést revizi knihovního fondu v zákonem určeném rozsahu a termínu, postupuje podle § 19 odst. 1 knihovního zákona a uloží provozovateli nápravné opatření: uloží, aby provozovatel odstranil zjištěné nedostatky, a to ve lhůtě, kterou mu Ministerstvo kultury stanoví. Na začátku celého procesu je tedy poznatek Ministerstva kultury o tom, že v určité knihovně nejsou prováděny revize v termínech, v rozsahu a způsobem, které předepisuje knihovní zákon. K tomuto zjištění se může Ministerstvo kultury dobrat různými cestami: například vlastní kontrolní činností nebo – a to se také v praxi stává – na základě oznámení, že v konkrétní knihovně nejsou prováděny revize knihovního fondu.

Ukládání nápravných opatření se děje v procesním režimu zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění. Není účelem tohoto článku podávat výklad správního řádu, omezíme se proto jen na praktickou stránku věci.

Nápravné opatření podle § 19 odst. 1 knihovního zákona může být uloženo výlučně ve správním řízení zahajovaném z moci úřední – ex offo. Toto řízení vede Ministerstvo kultury a účastníkem řízení je provozovatel. Řízení je podle § 46 správního řádu zahájeno dnem, kdy Ministerstvo kultury oznámí provozovateli, že zahajuje správní řízení ve věci uložení nápravného opatření podle § 19 odst. 1 knihovního zákona.

V řízení má provozovatel právo nahlížet do spisu, vyjádřit se k podkladům rozhodnutí a také navrhovat důkazy. Tato oprávnění účastníka řízení jsou stanovena v § 36 a § 38 správního řádu. Ministerstvo kultury provozovatele o jeho procesních právech poučí a stanoví také lhůtu, ve které může provozovatel těchto svých práv využít. Účastník řízení není povinen do správního spisu Ministerstva kultury nahlížet, není povinen se jakkoli vyjadřovat k podkladům pro rozhodnutí a není ani povinen Ministerstvu kultury navrhovat důkazy: jde o práva účastníka řízení – provozovatele, nikoli o jeho povinnosti.

V oznámení o zahájení řízení je Ministerstvo kultury povinno, slovy právní teorie, vymezit předmět řízení. Méně teoreticky řečeno: musí alespoň rámcově popsat, jaké nedostatky zjistilo. Toto vymezení je důležité jednak pro to, aby účastník řízení mohl uplatňovat svá procesní práva, jednak pro to, aby účastník řízení mohl ještě v průběhu řízení, tedy před uložením nápravného opatření, odstranit zjištěné nedostatky.

Výsledkem řízení je rozhodnutí, kterým Ministerstvo kultury uloží provozovateli, aby odstranil nedostatky, které Ministerstvo kultury v evidenci knihovního fondu nebo v jeho revizích zjistilo. Pro odstranění nedostatků Ministerstvo kultury stanoví provozovateli lhůtu, která má být podle knihovního zákona „přiměřená“ – tedy taková, aby během této lhůty provozovatel knihovny stačil odstranit zjištěné nedostatky. Ministerstvo kultury může například uložit provedení nebo dokončení revize, pokud ji provozo­vatel neprovedl nebo nedokončil v řádném termínu; může také uložit odstranění nedostatků v zápisu o provedení revize, pokud zápis nemá všechny náležitosti podle § 7 vyhlášky č. 88/2002 Sb. V rozhodnutí Ministerstvo kultury zároveň uloží provozovateli povinnost nahradit náklady řízení, a to na základě § 79 odst. 5 správního řádu: podle tohoto ustanovení uloží správní orgán povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou tomu účastníkovi řízení, který vyvolal správní řízení porušením své právní povinnosti. Jestliže tedy provozovatel porušil svou povinnost provádět revize knihovního fondu, vyvolal tím zahájení řízení o uložení nápravného opatření a tudíž mu Ministerstvo kultury uloží i povinnost nahradit náklady správního řízení podle § 6 vyhlášky č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení. Jde o paušální částku 1000 Kč; v některých případech může být navýšena (třeba pokud byl v řízení přibrán znalec nebo ve zvlášť složitých případech), maximálně však může činit 6000 Kč. Částka je příjmem státního rozpočtu a provozovatel ji platí Ministerstvu kultury, což vyplývá z § 79 odst. 8 správního řádu.

Jestliže Ministerstvo kultury zahájí řízení o uložení nápravného opatření, může provozovatel ještě v průběhu řízení odstranit zjištěné nedostatky – dokončit revizi knihovního fondu, doplnit zápis o výsledku revize a podobně. Pokud tak provozovatel učiní, informuje o tom Ministerstvo kultury a doloží, že zjištěné nedostatky odstranil (třeba předloží zápis o výsledku revize knihovního fondu – záleží na konkrétních nedostatcích, o nichž je řízení vedeno), pak Ministerstvo kultury řízení zastaví podle § 66 odst. 2 správního řádu, neboť – slovy tohoto ustanovení – odpadl důvod řízení: nelze ukládat nápravné opatření, jestliže zjištěné nedostatky byly již odstraněny. Pokud Ministerstvo kultury řízení zastaví, neukládá povinnost nahradit náklady řízení, jak jsme o nich pojednali v předchozím odstavci.

Po uplynutí lhůty, stanovené v rozhodnutí Ministerstva kultury pro odstranění nedostatků, mohou nastat v principu dvě situace.

První situace, příznivá pro všechny zúčastněné, spočívá v tom, že provozovatel odstranil ve stanovené lhůtě zjištěné nedostatky. Je vhodné, aby to sám aktivně oznámil: aby sdělil Ministerstvu kultury, že odstranil nedostatky, jejichž odstranění mu Ministerstvo kultury uložilo, a aby to i doložil – například aby předložil zápis z revize knihovního fondu jako doklad o tom, že revizi provedl. Pokud tak provozovatel knihovny neučiní, tedy nedá Ministerstvu kultury na vědomost, že nedostatky odstranil, provede Ministerstvo kultury u provozovatele kontrolu. Když při této kontrole Ministerstvo kultury zjis­tí, že provozovatel splnil uložené nápravné opatření, tedy že odstranil nedostatky, k jejichž odstranění byl podle rozhodnutí Ministerstva kultury povinen, celá záležitost končí (samozřejmě za podmínky, že provozovatel zaplatil náhradu nákladů řízení).

Druhá možná situace spočívá v tom, že provozovatel ve stanovené lhůtě neodstraní zjištěné nedostatky – nesplní uložené nápravné opatření. Tehdy Ministerstvo kultury postupuje podle § 19 odst. 2 knihovního zákona a uloží provozovateli pokutu ve výši od 5000 Kč do 200 000 Kč.

Pokuta je ukládána, stejně jako nápravné opatření, v procesním režimu správního řádu. Řízení zahajuje Ministerstvo kultury z moci úřední a je nutno zdůraznit, že není na jeho úvaze, zda řízení o uložení pokuty zahájí nebo nikoli: pokud Ministerstvo kultury zjistí, že provozovatel nesplnil uložené nápravné opatření, musí zahájit řízení o uložení pokuty a pokutu uložit, byť i jen v minimální a spíše symbolické výši 5000 Kč. Knihovní zákon neumožňuje, na rozdíl třeba od zákona o přestupcích, upustit od uložení pokuty: jestliže Ministerstvo kultury zahájí řízení (což musí, pokud provozovatel nesplní uložené náprav­né opatření), pak musí uložit pokutu a také náhradu nákladů řízení paušální částkou (obvykle 1000 Kč), jak jsme o tom pojednali výše.

Uložená pokuta je příjmem státního rozpočtu, což stanoví § 21 odst. 5 knihovního zákona. Je splat­ná do 30 dnů ode dne, kdy rozhodnutí o uložení pokuty nabylo právní moci – tak stanoví § 21 odst. 4 knihovního zákona a zároveň to Ministerstvo kultury uvede ve svém rozhodnutí.

Sazba pokuty za nesplnění nápravného opatření je stanovena celkem široce: od 5000 Kč do 200 000 Kč. Při stanovení konkrétní výše pokuty Ministerstvo kultury vychází z kritérií vyjmenovaných v § 21 odst. 1 knihovního zákona: z rozsahu a závažnosti protiprávního jednání provozovatele a z toho, jaké následky vznikly z porušení povinnosti stanovené (pokud jde o revize knihovního fondu) knihovním zákonem a rozhodnutím Ministerstva kultury o uložení nápravného opatření podle § 19 odst. 1 knihovního zákona. Knihovní zákon tak umožňuje na jedné straně uložit pokutu symbolickou, třeba v případě, kdy v zápisu z revize knihovního fondu nejsou přesně určeni pracovníci provádějící revizi, a na druhé straně umožňuje uložit i pokutu 200 000 Kč, která v rámci rozpočtu provozovatele může být dosti citelná – mohla by být uložena třeba tehdy, kdyby provozovatel dlouhodobě neprováděl revize a ani by neprovedl revizi knihovního fondu na základě uloženého nápravného opatření.

Proti rozhodnutí, kterým Ministerstvo kultury uložilo provozovateli nápravné opatření, i proti rozhodnutí, kterým Ministerstvo kultury uložilo provozovateli pokutu, je možné podat řádný opravný prostředek, který se nazývá rozklad. O možnosti podání rozkladu Ministerstvo kultury vždy poučí účastníka řízení (provozovatele) v rozhodnutí. O rozkladu rozhoduje ministr kultury, který je vlastně v tomto případě nadřízený orgán Ministerstva kultury; jako poradní orgán slouží ministru kultury zvláštní poradní orgán – rozkladová komise. Zde odkazujeme na § 152 správního řádu; na řízení o rozkladu se přitom vztahují ustanovení správního řádu upravující řízení o odvolání (§ 81 a následující správního řádu). Pojednání o opravných prostředcích ve správním řízení by vydalo na samostatný článek, pročež toto téma raději opustíme. Někdy se k němu ve Čtenáři třeba ještě vrátíme, ale zatím se omezíme na jednu důležitou poznámku: rozklad proti rozhodnutí má tzv. odkladný účinek, to znamená, že pokud proti rozhodnutí podá účastník řízení ve stanovené patnáctidenní lhůtě rozklad, nemusí po dobu řízení o rozkladu plnit povinnosti uložené Ministerstvem kultury. Z tohoto pravidla ovšem existuje výjimka: Ministerstvo kultury může vyloučit, s oporou v § 85 odst. 2 písm. a) správního řádu, odkladný účinek rozkladu, pokud to „naléhavě vyžaduje veřejný zájem“. To se týká především rozhodnutí o uložení nápravného opatření podle § 19 odst. 1 knihovního zákona: pokud třeba Ministerstvo kultury zjistí, že provozovatel vůbec neprovádí revize knihovního fondu, pak mu může uložit, aby revizi provedl ve stanovené lhůtě, a protože existuje veřejný zájem na ochraně knihovních fondů (výrazný zejména u knihoven zřizovaných obcemi, kraji a státem), může zároveň vyloučit v rozhodnutí odkladný účinek rozkladu. Z toho pak pro provozovatele vyplývá, že i když třeba podá rozklad proti rozhodnutí, musí splnit uloženou povinnost, resp. nápravné opatření.

Nyní se konečně dostáváme k závěru: k otázce zrušení zápisu v evidenci knihoven, tedy ve vztahu k revizím knihovního fondu. Knihovní zákon ve svém § 8 stanoví dva důvody, pro které může být zrušen zápis knihovny v evidenci knihoven. Pouze z těchto dvou důvodů může být knihovna Ministerstvem kultury tak říkajíc „vyškrtnuta“ z evidence knihoven. Prvním důvodem je skutečnost, že knihovna „přestane splňovat znaky knihovny podle § 2 písm. a) [knihovního zákona]“ – tedy knihovna přestane (z jakýchkoli důvodů) poskytovat veřejné knihovnické a informační služby, vymezené v § 4 knihovního zákona, a to způsobem zaručujícím rovný přístup. Druhým důvodem pro zrušení zápisu v evidenci knihoven je oznámení provozovatele, že ukončuje provozování knihovny. Ministerstvo kultury nemůže zrušit zápis určité knihovny v evidenci knihoven z jiných důvodů, než které výslovně stanoví knihovní zákon. Pokud tedy provozovatel konkrétní knihovny neprovádí revize knihovního fondu nebo nesplní uložené nápravné opatření, a přesto ve své knihovně poskytuje na principu rovnosti veřejné knihovnické a informační služby, Ministerstvo kultury nemůže zrušit zápis dané knihovny v evidenci knihoven: knihovní zákon to neumožňuje.

Tento článek si kladl za cíl pojednat o následcích porušení jedné z povinností, které každý provozovatel knihovny nese – povinnosti provádět revize knihovního fondu. Nebylo možné se vyhnout některým právním detailům, protože by chyběla podstatná informace, a naopak nebylo možné některá právní témata detailně pojednat, protože by se článek stal neúnosně rozsáhlým. Pokusili jsme se proto o kompromis a doufáme, že se podařil.